Branża hotelarska, gastronomiczna i turystyczna może domagać się odszkodowania od Skarbu Państwa

Trzy przesłanki odpowiedzialności Skarbu Państwa

Przepis stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody. Oznacza to, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą w razie zaistnienia trzech przesłanek: istnienia prawnego obowiązku wydania aktu normatywnego, niewydania tego aktu i stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem jego niewydania. Poszkodowany musiałby ponadto na ogólnych zasadach wykazać istnienie szkody oraz adekwatnego związku przyczynowego między niewydaniem aktu normatywnego a szkodą.

Odpowiedzialność Skarbu Państwa może w szczególności być konsekwencją niewykonania obowiązku wydania aktu normatywnego przewidzianego w Konstytucji, a także niewydania rozporządzenia mimo upoważnienia zawartego w ustawie.

Były powody do ogłoszenia stanu klęski żywiołowej

Choć wiele wskazuje na to, że przesłanki do wydania rozporządzenia wprowadzającego stan klęski żywiołowej były spełnione, do wykazania odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa należałoby ustalić, że istnieje bezwzględny obowiązek wydania tego rozporządzenia, wyrażony w przepisie prawa. Konstytucja RP w art. 228 ust. 1 w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, przewiduje wprowadzenie jednego ze stanów nadzwyczajnych. Z samej zaś Konstytucji wynika, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej, a jej najwyższa moc prawna przejawia się w dwóch obowiązkach: nakazie realizowania jej postanowień oraz zakazie podejmowania działań z nią sprzecznych.

Jedną z form niewykonania obowiązku realizacji postanowień Konstytucji jest właśnie zaniechanie prawodawcze.

Przywołany przepis kodeksu cywilnego mógłby więc stanowić podstawę dla ewentualnych roszczeń odszkodowawczych z tytułu zaniechania legislacyjnego.

Zarówno treść postanowień Konstytucji dotyczących rozporządzenia, jak i postanowień ustaw o stanie wyjątkowym i stanie klęski żywiołowej brzmi: może wprowadzić. Takie brzmienie przepisu sugeruje upoważnienie fakultatywne, a nie obowiązek wydania rozporządzenia w razie zajścia przesłanek wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. Jednak wydaje się, że obowiązek realizacji Konstytucji może mieć również postać dorozumianą, tzn. przepis prawa nie musi wprost przewidywać obowiązku wydania aktu normatywnego, a zamiast tego – obowiązek musiałby z przepisu pośrednio wynikać. Z tego względu ustalenie odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za zaniechanie prawodawcze będzie możliwe, jeśli udałoby się uargumentować istnienie obowiązku wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych.

Odszkodowania umożliwia kodeks cywilny

Z drugiej strony, przechodząc do konkretnych przypadków lockdownu (np. branży hotelarskiej, gastronomicznej), niewykluczone również jest żądanie odszkodowania za szkody spowodowane wprowadzeniem ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej (w szczególności w wyniku przyjęcia ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz rozporządzeń Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego i Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii) na podstawie art. 417¹ § 1 kodeksu cywilnego.

Oceniając bowiem działania Państwa ex post trudno zrozumieć np. wprowadzenie zakazu przyjmowania gości w hotelach, którym zapewnia się jednoosobowy pokój, a zezwala się na jednoczesne przebywanie kilkudziesięciu osób w sklepie. Oczywiście do czasu stwierdzenia niekonstytucyjności wskazanych przepisów przez Trybunał Konstytucyjny przepisom tym przysługuje domniemanie zgodności z Konstytucją. Niemniej wydaje się, że w obecnej sytuacji możliwe jest w konkretnych stanach faktycznych stosowania przez sądy cywilne tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjnej (w tym zakresie warto śledzić postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 31 października 2019 r. XXIII Ga 797/18 które skierowało do Sądu Najwyższego pytanie: „czy w ramach art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dopuszczalna jest odmowa zastosowania przez sąd orzekający normy ustawowej, ze względu na jej sprzeczność z normą konstytucyjną, bez uprzedniego zwrócenia się z pytaniem prawnym przez sąd do Trybunału Konstytucyjnego (art. 193 Konstytucji)?”. Odpowiedź na zadane pytanie, choć zadane przy okazji innego stanu faktycznego, może bezpośrednio otworzyć ścieżkę do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przedstawicieli branż pokrzywdzonych przez nieuprawnione działania Państwa.

Sądy na straży konstytucji

Rozproszona (zdekoncentrowana) kontrola konstytucyjności polega na badaniu zgodności przepisów prawa z Konstytucją bezpośrednio przez sądy powszechne, z pominięciem Trybunału Konstytucyjnego. Podstawą do jej dokonywania przez sądy ma być zasada bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji i zasada związania sędziów w ramach sprawowania urzędu Konstytucją i ustawami wynikająca z art. 178 ust. 1 Konstytucji.

Choć w przeszłości Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie wypowiadał się już w kwestii kompetencji sądów do kontroli konstytucyjności ustaw negatywnie, to nadal prezentowane są poglądy (w tym np. przez prof. Ewę Łętowską), że kontrola konstytucyjności przepisów o randze ustawowej przez Trybunał nie jest jedynym sposobem kontroli, a kontrolę rozproszoną należy uznać za dopuszczalną. Podkreśla się przy tym, że kontrola sądu polega wyłącznie na odmowie zastosowania przepisu, a nie jego całkowitym usunięciu z obrotu prawnego, i odnosi się tylko do rozpatrywanej przez ten sąd konkretnej sprawy.

Nierówność traktowania przedsiębiorców

W przypadku uznania, że sądy w oparciu o koncepcję rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw mogłyby stwierdzić niezgodność aktów prawnych wprowadzających ograniczenia w działalności przedsiębiorców z aktami wyższego rzędu, przedsiębiorcy mogliby dochodzić naprawienia szkody bez konieczności oczekiwania na orzeczenie Trybunału na podstawie art. 417¹ § 1 k.c.

Nierówno potraktowani przedsiębiorcy mogliby więc po pierwsze wskazywać na niezgodność ograniczeń działalności gospodarczej z przepisem art. 22 i 32 Konstytucji, które mówią o możliwości ograniczenia wolności działalności gospodarczej i równości wobec prawa, a po drugie powołać się na niezgodność przepisów wykonawczych również z art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, który to przepis pozostaje zresztą w związku z konstytucyjną zasadą równości.

Nie ma wątpliwości co do tego, że równość wobec prawa tyczy się też przedsiębiorców, w tym i osób prawnych. W tym znaczeniu równość polega na traktowaniu podmiotów podobnych według jednakowej miary. Odmienne traktowanie podobnych podmiotów jest więc możliwe wtedy, gdy istnieje jakieś skonkretyzowane kryterium, które stanowi podstawę zróżnicowania. Bez istnienia ważnej przyczyny nie ma możliwości potraktowania podobnych podmiotów w odmienny sposób.

Zgodnie więc z zasadą równego traktowania przedsiębiorców, przedsiębiorcy podobni (w podobnej sytuacji) powinni w czasie epidemii podlegać jednakowym ograniczeniom działalności gospodarczej. Trudno wskazać, jakie to kryterium stanowiło podstawę zróżnicowania sytuacji prawnej przedsiębiorców we wspomnianych już przykładowo branżach hotelarskiej i gastronomicznej, skoro nie wynikało to z różnego stopnia ryzyka zarażenia wirusem w hotelach i sklepach, czy z braku możliwości zastosowania przez przedsiębiorców podobnych środków zapobiegawczych. Państwo zaś powinno ponosić odpowiedzialność wobec przedsiębiorców poszkodowanych w wyniku niezasadnych, a może też nieprzemyślanych, ograniczeń swobody prowadzenia działalności gospodarczej.

W połączeniu z faktem, że ograniczenia właściwe dla stanu klęski żywiołowej wprowadzane były bez uprzedniego ogłoszenia stanu klęski żywiołowej, podstawy roszczeń odszkodowawczych przedsiębiorców wobec Państwa dochodzonych przed sądami powszechnymi mogą okazać się solidne.