Majątki przestępców są nietykalne? Jest nowy raport NIK o skuteczności odzyskiwania mienia z przestępstw

Według NIK w Polsce nie funkcjonuje spójny, kompleksowy system ujawniania i zabezpieczania mienia pochodzącego z przestępstw, który zapewniałby sprawne odzyskiwanie tego mienia. NIK zwraca uwagę, że działania służb i instytucji są rozproszone, nie ma też jednolitego systemu ewidencjonowania odzyskiwania mienia pochodzącego z przestępstw. Ponadto całość procesu odzyskiwania mienia, począwszy od jego zajęcia/zabezpieczenia do jego faktycznego odzyskania nie była objęta monitoringiem i koordynacją. W efekcie w Polsce w latach 2014-2018 udało się odzyskać tylko 3 mld zł, podczas gdy nielegalne zyski przestępców w tym okresie oszacowano na 200 do ponad 500 mld zł.

- Odzyskiwanie mienia i korzyści pochodzących z przestępstwa, stanowi istotny element w walce z przestępczością i jej skutkami. Przepadek korzyści uzyskanych w drodze przestępstwa może być bowiem skutecznym narzędziem dla zwalczania przestępstw, przynoszącym lepsze efekty niż długoletnia kara pozbawienia wolności – informuje NIK.

W naszym kraju Policja, ABW, Straż Graniczna, CBA, ŻW i KAS, w ramach prowadzonych czynności operacyjno-rozpoznawczych i postępowań przygotowawczych, ujawniają składniki majątkowe sprawców przestępstw. W sytuacjach wymagających natychmiastowego działania (np. gdy istnieje obawa jego usunięcia) służby te dokonują tymczasowego zajęcia mienia. Dalej, prokuratura na wniosek uprawnionego organu lub z własnej inicjatywy w ramach postępowania przygotowawczego stosuje tzw. zabezpieczenie majątkowe (czyli tymczasowy zakaz przekazywania, niszczenia, przetwarzania, przemieszczania mienia lub rozporządzania nim) w celu zapewnienia możliwości wyegzekwowania orzeczenia w zakresie grzywny, środków karnych, przepadku lub środków kompensacyjnych. W końcu sąd w wyroku ostatecznie pozbawia sprawcę korzyści i mienia pochodzącego z działalności przestępczej.

NIK zbadała, czy funkcjonuje spójny i kompleksowy system ujawniania i zabezpieczania mienia pochodzącego z przestępstw zapewniający sprawne odzyskiwanie tego mienia.

Najważniejsze ustalenia kontroli

„NIK zwraca uwagę, że pomimo istotnego znaczenia procesu odzyskiwania mienia w zwalczaniu i zapobieganiu różnym formom przestępczości, do chwili obecnej Minister Sprawiedliwości - Prokurator Generalny nie określił roli, jaką ma on odgrywać w kształtowaniu polityki karnej w tym zakresie. Do tej pory nie opracowano systemowego dokumentu wyznaczającego długofalowe działania państwa w zakresie odzyskiwania mienia pochodzącego z przestępstw. Nie sprecyzowano również celów procesu i powiązanych z nimi priorytetów, koncentrując działania na doraźnie wprowadzanych rozwiązaniach, bez zapewnienia odpowiedniej ich koordynacji.”

Polska wypada blado na tle świata

NIK zwraca uwagę, że wartość zabezpieczonego mienia pozostawała w dysproporcji do szacowanych dochodów, jakie generowała działalność przestępcza w Polsce, pomimo, że w 2018 r. nastąpił znaczący wzrost wartości zabezpieczonego mienia pochodzącego z przestępstw (z blisko 0,5 mld zł do ponad 1 mld zł rok do roku). Według Biura Organizacji Narodów Zjednoczonych ds. Narkotyków i Przestępczości globalne szacunkowe zyski z przestępczości wynoszą od 2,3 do 5,5 proc. PKB. W przypadku Polski szacunkowe zyski przestępców w latach 2014-2018 wyniosły od 217 mld do 520 mld zł, podczas gdy wartość zabezpieczonego mienia w tym okresie to 2,7 mld zł.

"Należy przy tym podkreślić, że Minister Sprawiedliwości - Prokurator Generalny w trakcie kontroli nie przedstawił żadnych informacji o wartości ostatecznie skonfiskowanych korzyści pochodzących z przestępstw za lata 2014-2018. Brak rzetelnych danych dotyczących poziomu przestępczości i wysokości spowodowanych w ten sposób strat w mieniu nie pozwala na ocenę, na ile wzrost wartości zabezpieczonego mienia pochodzącego z przestępstw odnotowany w 2018 r. wynikał z wdrożonych zmian prawnych, a na ile ze zmian poziomu przestępczości i wysokości szkód."

Warto zwrócić także uwagę, iż wskaźnik zabezpieczeń dokonanych w Polsce odbiegał od wskaźników innych państw europejskich. Według badań Europolu w latach 2010-2014 w państwach UE zostało czasowo zajętych lub zamrożonych ok. 2,2 proc. aktywów pochodzących z przestępstw, a 1,1 proc. tych aktywów zostało ostatecznie skonfiskowanych (w Polsce w podobnej długości okresie, tj. w latach 2014-2018, wartość zabezpieczonego mienia wyniosła ok. 0,8 proc. szacowanych zysków z przestępczości).

Mało zabezpieczeń mienia

NIK zwraca uwagę na niski odsetek wydawanych postanowień o zabezpieczeniu majątkowym w stosunku do liczby prowadzonych spraw (przeciętnie 4,3 proc.) i to na podstawie przepadku korzyści majątkowej, a więc obligatoryjnego środka, wymierzonego w pozbawianie sprawcy owoców przestępstwa, a także na wartości faktycznie zabezpieczanego mienia (15 399 zł w sprawie).

„Należy przy tym zwrócić uwagę, że w 2018 r. przy porównywalnym odsetku wydawanych postanowień o zabezpieczeniu majątkowym jak w latach poprzednich (3,1 proc.), wzrosła średnia wartość faktycznie zabezpieczonego mienia w sprawie (27,9 tys. zł), w stosunku do średniej wartości zabezpieczeń w latach poprzednich (ok. 12 tys. zł w sprawie).”

Z ustaleń kontroli NIK wynika, że ani Policja, ani Prokuratura nie monitorowały skuteczności instytucji tymczasowego zajęcia mienia. Dane ujęte w systemach ewidencyjnych Prokuratury, Policji i Straży Granicznej nie były ze sobą spójne m.in. ze względu na brak ujednoliconego słownika pojęciowego oraz brak bieżącego wprowadzania danych do systemów. W wyniku kontroli krzyżowej między Prokuraturą Krajową, a Komendą Główną Policji i Strażą Graniczną stwierdzono, że spośród objętych kontrolą 121 zapisów w Systemie Informatycznym Prokuratury Libra (SIP Libra) tylko osiem okazało się prawidłowych.

NIK zwraca uwagę, że w ustanowionym systemie odzyskiwania mienia nie określano jednolitych pojęć istotnych dla zarządzania i oceny skuteczności procesu odzyskiwania mienia. Poszczególne instytucje stosowały własne definicje oraz zasady szacowania i ewidencjonowania wartości zabezpieczonego/odzyskanego mienia. W nomenklaturze używanej przez Policję bądź inne służby stosowano pojęcie mienia odzyskanego (oznaczało to mienie, które w danym momencie zostało zabezpieczone jako dowód rzeczowy, przy czym w toku śledztwa część mienia wstępnie zakwalifikowanego jako dowody rzeczowe może być zmieniona na przedmiot zabezpieczenia majątkowego), które nie miało odpowiednika w rejestrach prowadzonych w prokuraturze, gdzie stosowano pojęcia mienie zabezpieczone oraz mienie faktycznie zabezpieczone (zgodnie z przepisami kodeksu postępowania cywilnego, ustawy o egzekucji w administracji czy kodeksu postępowania karnego). Z kolei Straż Graniczna używając sformułowań wartość mienia zabezpieczonego oraz mienie odzyskane stosuje wykładnię słownikową.

Ministerstwo Sprawiedliwości gromadziło jedynie dane statystyczne na temat liczby skazanych, wobec których orzeczono przepadek przedmiotów lub korzyści majątkowych, natomiast nie gromadzono danych dotyczących wartości skutecznie wykonanych orzeczeń przepadku, m.in. kwot jakie wpłynęły na rachunki Skarbu Państwa z tytułu przepadku mienia lub zwrotu korzyści majątkowej.

Z kolei w Prokuraturze Krajowej, w okresie objętym kontrolą, nie funkcjonował system pozwalający na dokonanie rzetelnej analizy skuteczności procesu zabezpieczeń majątkowych stosowanych przez prokuratorów. Brak było spójnej informacji o wartości zabezpieczeń majątkowych (w tym w odniesieniu do spraw i osób) według danych zgromadzonych w SIP Libra w stosunku do danych wykazywanych w innych repozytoriach prokuratury i zestawieniach prowadzonych na użytek sprawowanego nadzoru. Dla zapewnienia integralności danych niezbędne było uzupełnianie i korygowanie informacji poprzez kwerendy dokonywane w poszczególnych jednostkach organizacyjnych, co wydłużało i komplikowało proces analizy i oceny skuteczności prowadzonych postępowań. Kwestie te podnoszone były przez samych prokuratorów w ramach prowadzonych wizytacji, lustracji i innych działań. Przykładowo kwerenda w 11 wydziałach zamiejscowych Departamentu ds. Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji Prokuratury Krajowej wykazała, że w czterech wydziałach różnica między systemem SIP Libra, a danymi z akt spraw wyniosła co najmniej 59,8 mln zł.

Zdaniem NIK dane Prokuratury prezentowane opinii publicznej nie obrazowały skuteczności systemu odzyskiwania mienia. Zgodnie z danymi gromadzonymi przez powszechne jednostki organizacyjne Prokuratury w systemie SIP Libra wartość faktycznie zabezpieczonego mienia wyniosła w 2014 r. - 768,5 mln zł, w 2015 r. - ponad 755 mln zł, w 2016 r. - ponad 613 mln zł, w 2017 r. - ponad 1 miliard 430 mln zł, a w 2018 r. - blisko 1 miliard 104 mln zł. Wartość zabezpieczonego mienia była najwyższa w 2017 r. Z kolei liczba osób i spraw, w których ustanowiono zabezpieczenie majątkowe najwyższa była w 2014 r., jednak wartość faktycznie zabezpieczonego mienia w tym roku była prawie o połowę niższa niż w 2017 r. Zauważyć można brak korelacji wartości zabezpieczeń majątkowych (w tym w doniesieniu do spraw i osób) według danych zgromadzonych w SIP Libra, w stosunku do danych wykazywanych w sprawozdaniach z działalności powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury w sprawach karnych za lata 2014-2018 (odnoszących się do zakończonych postępowań przygotowawczych). Według sprawozdań statystycznych wartość zabezpieczonego mienia w poszczególnych latach wyniosła odpowiednio: w 2014 r. - ponad 600 mln zł (w 51817 sprawach, co do 55 155 osób), w 2015 r. - 303,5 mln zł (w 28 400 sprawach, co do 30 820 osób), w 2016 r. - ponad 251 mln zł (w 19 434 sprawach, co do 21109 osób), w 2017 r. - ponad 474 mln zł (w 36 852 sprawach, co do 39 810 osób), w 2018 r. - ponad 1 miliard 49 mln zł (w 37 587 sprawach, co do 40 881 osób).

Najwyższa Izba Kontroli skierowała do Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego kilka wniosków. Oczekuje utworzenia jednolitego systemu ewidencji i zarządzania zabezpieczonym mieniem i sprawnej wymiany informacji między służbami. Kolejnym wniosek dotyczy stworzenia jednolitego języka pojęć. Ministerstwo ma również zintensyfikować działania prawne, dotyczące konfiskaty in rem, opracować nowe, bądź poprawić istniejące mierniki skuteczności odzyskiwania mienia, a także gromadzić dane i wypracować zasady pomiaru skuteczności wykonania orzeczeń sądowych o charakterze finansowym.

Czy w kraju, w którym przestępcy nie muszą się obawiać przepadku majątku z przestępstw, przedsiębiorcy mogą bezpieczenie prowadzić działalność?