Raport NIK: czy hałdy stanowią zagrożenie?

Odpady wydobywcze, zarówno w fazie eksploatacji, jak i po upływie okresu ich użytkowania, powodują zagrożenia środowiskowe: zanieczyszczenia gleby, wód podziemnych i powierzchniowych w rejonie składowania oraz powietrza. W latach 2015-2018 (I półrocze) na terenie województwa śląskiego jednostki ochrony przeciwpożarowej 103 razy interweniowały w związku aktywnością termiczną zwałowisk.

Hałda "Szarlota" w Rydułtowach

NIK sprawdziła, czy działania organów administracji i przedsiębiorców podejmowane dla zagospodarowania składowisk odpadów powęglowych (hałd) były prawidłowe, skutecznie chroniły środowisko i są efektywne ekonomicznie.

Kontrolą objęto sześciu przedsiębiorców gospodarujących odpadami wydobywczymi, jednostki administracji publicznej, sprawujące nadzór nad sposobem gospodarowania odpadami wydobywczymi (Urząd Marszałkowski Województwa Śląskiego, trzy starostwa powiatowe i trzy urzędy miast na prawach powiatu) oraz Dolnośląskiego i Śląskiego Inspektora Ochrony Środowiska.

W ocenie NIK działania połowy skontrolowanych przedsiębiorców podejmowane dla zagospodarowania obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych nie gwarantowały ograniczenia ich negatywnego oddziaływania na środowisko. 

Objęci kontrolą przedsiębiorcy górniczy, w latach 2015-2017 wytworzyli łącznie 72.139,0 tys. ton odpadów wydobywczych, z czego 56.889,3 tys. ton (78,9%), wg ich danych, zostało poddanych odzyskowi poprzez wykorzystanie m.in. do rekultywacji terenów zdegradowanych działalnością górniczą, zdeponowanie w podziemnych wyrobiskach górniczych bądź składowanie w zamkniętych lub zamykanych obiektach unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, zwanych budowlami krajobrazowymi. Pozostała część odpadów, tj. 15.249,7 tys. ton (21,1%) została poddana procesowi unieszkodliwiania w trzech czynnych obiektach unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, przy zastosowaniu technologii zapobiegającej negatywnemu oddziaływaniu odpadów na środowisko.

Kontrola NIK ustaliła, że w latach 2015-2017, w ramach deklarowanego procesu odzysku odpadów wydobywczych, dwaj skontrolowani przedsiębiorcy górniczy zdeponowali 26.925,6 tys. ton wytworzonych odpadów (37,3%) w dziewięciu obiektach unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, określanych jako budowle krajobrazowe. Działania te realizowali w oparciu o decyzje wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w latach poprzedzających wejście w życie przepisów ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych, regulujących sposób postępowania z odpadami wydobywczymi w celu ograniczenia ich negatywnego oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że przedsiębiorcy ci nie są zobowiązani do uwzględnienia wymogów dotyczących bezpieczeństwa dla środowiska i zdrowia ludzi, które są zawarte w ustawie o odpadach wydobywczych. Są więc zwolnieni z obowiązku sporządzania oceny ryzyka powodowanego przez obiekt dla środowiska, w tym m.in. określenia jego wpływu na stan powietrza, wód podziemnych i powierzchniowych, gleby oraz krajobrazu jaki i z obowiązku prowadzenia bieżącego monitoringu oddziaływania obiektu na środowisko.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, do działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku zalicza się wznoszenie obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, zwanych również budowlami krajobrazowym, a w przypadku wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, podmiot korzystający ze środowiska obowiązany jest podjąć niezwłocznie działania zapobiegawcze.

W przypadku skontrolowanych przedsiębiorców, którzy działając na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane  wykorzystywali odpady wydobywcze do wznoszenia budowli krajobrazowych, w związku z brakiem obowiązku prowadzenia monitoringu oddziaływania obiektów na środowisko, brak było i jest możliwości określenia, jak wysokie jest prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku, spowodowanej przez składowane w obiekcie odpady wydobywcze, a zatem czy stwarzają one bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości.

Ryzyka dla środowiska jakie powodują budowle krajobrazowe urzeczywistniły się w przypadku trzech z dziewięciu obecnie eksploatowanych budowli. Wystąpiło tam bowiem przekroczenie poziomu kwasowości wód podziemnych oraz zawartości w nich pierwiastków takich jak cynk i ołów, a także przekroczenie dopuszczalnych poziomów zawartości chlorków i siarczanów w wodach powierzchniowych.

Związane to było z przedostawaniem się do środowiska wód odciekowych z tych obiektów. Z tego też powodu budowle te zostały wymienione w sporządzonym przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy w 2012 r. Krajowym spisie zamkniętych obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych oraz opuszczonych obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, które wywierają negatywny wpływ na środowisko lub mogą stać się w średnio lub krótkoterminowej perspektywie poważnym zagrożeniem dla zdrowia i życia ludzi lub zagrożeniem dla środowiska.

Ponadto, proces polegający na deponowaniu odpadów w takich obiektach nie odpowiadał celowi odzysku odpadów, którego - zgodnie z ustawą o odpadach - głównym wynikiem miało być użyteczne ich zastosowanie przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji. Celem i rezultatem podejmowanych działań było więc de facto legalne zagospodarowanie odpadów wydobywczych, a nie ich odzysk.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, w Informacji o wynikach kontroli sformułowano wniosek do Ministra Środowiska wskazujący na potrzebę dokonania zmian w obowiązujących przepisach prawa dotyczących odzysku odpadów wydobywczych, które powinny wyeliminować możliwość prowadzenia odzysku takich odpadów polegającą na ich zastosowaniu do budowy budowli krajobrazowych.

Z uwagi na właściwości fizyko-chemiczne odpadów, zainteresowanie ich gospodarczym wykorzystaniem było niewielkie. Z tego też powodu przychody uzyskiwane przez ich wytwórców z tego tytułu stanowiły jedynie częściową rekompensatę nakładów poniesionych na zagospodarowanie odpadów. Jednie działania przedsiębiorcy odzyskującego węgiel z odpadów wydobywczych pozwalały na uzyskanie przychodów przewyższających koszty takiej działalności.

Wytwórcy odpadów wydobywczych poszukiwali innych, korzystniejszych form ich zagospodarowania. Wyniki analiz przeprowadzonych przez wyspecjalizowane jednostki wykazały m.in., że kruszywa powstałe na bazie odpadów wydobywczych mogą być wykorzystane w pracach inżynieryjno-budowlanych do niezwiązanych i związanych hydraulicznie materiałów stosowanych w obiektach budowlanych i budownictwie drogowym, hydrotechnicznym oraz do niwelacji i utwardzania powierzchni terenu. Ze względu jednak na niewystarczającą mrozoodporność nie mogą być wykorzystane samodzielnie jako kruszywo do betonu, podbudowy dróg i do robót ziemnych.

Działania organów administracji publicznej szczebla powiatowego, inspekcji ochrony środowiska podejmowane dla zagospodarowania obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, mające na celu ograniczenie ich negatywnego oddziaływania na środowisko nie były w pełni prawidłowe i skuteczne.

Starostowie oraz prezydenci miast na prawach powiatu nie przeprowadzali kontroli wykonania obowiązku rekultywacji gruntów innych niż leśne, wymaganej przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych,polegającej na sprawdzeniu co najmniej raz w roku zgodności wykonywanych zabiegów z dokumentacją rekultywacji. Nie podejmowali oni również działań w celu wyegzekwowania od podmiotów zobowiązanych do rekultywacji, informacji o powstałych w danym roku zmianach w zakresie gruntów objętych decyzją w sprawie rekultywacji. W konsekwencji nie posiadali rzetelnej wiedzy o przebiegu procesu rekultywacji i jego zgodności z wydanymi decyzjami. Nierzetelny nadzór na rekultywowanymi terenami rodzi ryzyko deponowania na nich innych odpadów, w tym niebezpiecznych.

Taka sytuacja nastąpiła w przypadku w przypadku zrekultywowanej hałdy w Bytomiu.

W przypadku dwóch skontrolowanych miast na prawach powiatu  nie podejmowano wystarczających działań w celu ograniczenia negatywnego oddziaływania nieczynnych zapożarowanych obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych na środowisko oraz bezpieczeństwo ludzi. W przypadku hałdy w Bytomiu w budżecie miasta nie zaplanowano środków na likwidację zapożarowania hałdy, a działania Prezydenta Bytomia podejmowane w celu pozyskania środków z NFOŚiGW nie przyniosły efektu, z uwagi na brak tytułu prawnego do części działek leżących pod hałdą. NIK zwróciła ponadto uwagę na fakt, że w związku ze zlokalizowaniem ognisk zapożarowania w pobliżu przebiegającego przez nią kolektora ściekowego, brak skutecznych działań rodzi ryzyko wystąpienia dodatkowych zagrożeń ekologicznych. Także działania naprawczo-prewencyjne zmierzające do zabezpieczenia stref aktywnych termicznie hałdy w Zabrzu w celu niedopuszczenia do rozprzestrzenienia zapożarowania były niewystarczające gdyż w trakcie kontroli NIK nadal występowały na jej obszarze objawy pożaru endogenicznego.

Starostowie oraz prezydenci miast na prawach powiatu w żadnym przypadku wydając decyzje w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów nie pozyskali opinii rzeczoznawców określających stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów. Tłumaczyli to m.in. brakiem takiej potrzeby wynikającej z przepisów prawa oraz okoliczności faktycznych sprawy. Wobec braku takich opinii, w decyzjach nie podawano, informacji o stopniu ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, będących zasadniczym elementem uzasadniającym objęcie danego terenu obowiązkiem rekultywacji. Także ustalone w decyzjach kierunki rekultywacji oraz jej terminy nie wynikały z ocen uprawnionych rzeczoznawców.

Obowiązujące w gminach górniczych dokumenty strategiczne wyznaczały kierunki i sposoby zagospodarowania terenów zdegradowanych działalnością górniczą, mające na celu ograniczenie oddziaływania odpadów wydobywczych na środowisko i przywrócenie tych terenów do wykorzystania dla celów społeczno - gospodarczych. Kierunki rekultywacji gruntów ustalone w indywidulanych decyzjach w sprawach rekultywacji i zagospodarowania obszarów zdegradowanych nie wynikały jednak z opinii niezależnych rzeczoznawców, lecz odzwierciedlały jedynie ogólne kierunki zagospodarowania tych terenów, określone w dokumentacji planistycznej gmin.

Nadzór Wojewódzkich Inspektorów Ochrony Środowiska nad sposobem gospodarowania odpadami wydobywczymi nie był wystarczający i rzetelny.

Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w badanym okresie objął kontrolą jedynie sześć spośród 24 zakładów górniczych, będących wytwórcami odpadów wydobywczych i jeden podmiot gospodarujący odpadami wydobywczymi z 65 prowadzących taką działalność. Nadto, na terenie województwa śląskiego znajdowało się 138 miejsc, w których składowano odpady wydobywcze, spośród których w 16 były pozyskiwane odpady, a kontrolą WIOŚ objęto jedynie jeden podmiot wydobywający odpady z miejsc ich składowania. Z powyższego wynika, że przy dotychczasowej intensywności kontroli, na skontrolowanie wszystkich śląskich zakładów górniczych WIOŚ będzie potrzebował dodatkowych 12 lat, wszystkich podmiotów gospodarujących odpadami wydobywczymi - 195 lat, a podmiotów wydobywających odpady - 48 lat.

Zarówno Dolnośląski jak i Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie przekazywali Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska danych na temat aktywnych termicznie hałd w celu wykazania ich w Krajowym spisie obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, które wywierają negatywny wpływ na środowisko, pomimo że czynne termicznie hałdy są bez wątpienia obiektami negatywnie odziaływującymi na środowisko oraz bezpieczeństwo ludzi. Przyczyną powyższego było nieustalenie przez Ministra Środowiska metodologii aktualizacji spisu, w tym jej częstotliwości.

Marszałek Województwa Śląskiego prawidłowo wykonywał zadania związane z zagospodarowaniem zwałowisk odpadów pogórniczych.

Najwyższa Izba Kontroli wnosi o określenie przez Ministra Środowiska o rozporządzenie zakresu oraz metodologii dotyczącej niezbędnych działań w odniesieniu do czynnych i opuszczonych obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, które wywierają negatywny wpływ na środowisko, w tym w szczególności do zwałowisk odpadów pogórniczych wykazujących aktywność termiczną - na podstawie art. 44 ust. 5 ustawy o odpadach wydobywczych. NIK wnosi również o aktualizację "Krajowego spisu obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, które wywierają negatywny wpływ na środowisko."

Ponadto Najwyższa Izba Kontroli dostrzega potrzebę dokonania zmian w obowiązujących przepisach prawa dotyczących odzysku odpadów wydobywczych, które powinny wyeliminować możliwość prowadzenia odzysku odpadów wydobywczych polegającą na ich zastosowaniu do budowli krajobrazowych.